从“佛系”抗疫看日本的公共卫生应急管理体制
——《东北亚学刊》论文选编
倪月菊
摘要：年12月以来，日本新冠肺炎感染人数呈快速增长势头，其一直采取的“佛系”抗疫政策面临质疑。那么，日本为什么会执意采取这种和风细雨的抗疫对策呢？三个“确保”是其制定此政策的初衷，即确保医疗系统有效运转、确保经济增长和确保东京奥运会如期举办。而其敢于逆势而行也是源于三种“底气”，即完善的传染病法律体系、良好的公共卫生应急管理机制和国民的“自肃”性。日本的佛系抗疫对策，的确在一定程度上抑制了疫情快速扩张的势头，延缓了疫情高峰的到来，为扩充医疗设施和疫苗研发争取了时间。然而，面对日益严峻的形势，日本这种“佛系”思维模式已面临重大挑战。
关键词：“佛系”抗疫公共卫生应急管理
本文作者：中国社会科学院大学国际关系学院教授
自年1月16日日本本土出现首例确诊病例后，新冠肺炎疫情在日本持续蔓延，日本政府始终未采取大刀阔斧的硬核举措控制疫情。在这种和风细雨的“佛系”抗疫方式治理下，日本疫情始终未见明显好转，甚至入冬以来还出现了第三波疫情反弹，势头猛于前两波。据日本厚生劳动省统计，12月18日，日本新冠肺炎的确诊人数突破了例，达例，为疫情以来的日最高峰值。尽管如此，日本也始终未如欧美国家那样出现日确诊病例上万甚至几十万的情况，维持着相对平稳的发展态势。那么，日本为何会采取一种“佛系”抗疫的模式？其公共卫生应急管理体制在其中发挥了怎样的作用？这种“佛系”抗疫做法可持续吗？
一、日本的“佛系”抗疫模式
与其他国家的抗疫措施相比，日本的确有些“与众不同”。从采取的管控措施和手段看，日本虽然在4月16日至5月31日期间，宣布了全国进入“紧急事态”，但基于尊重人权的考虑，始终未采取严格的管控措施，未采取封城手段，未宣布停工停产，未利用大数据对人的行动进行定位和跟踪，人们的生活在“自肃”下有条不紊地进行着。可以说，日本在抗疫大考面前，既没有抄中国的作业，采取大刀阔斧的硬核抗疫举措，也没有如一些西方国家那样自由放任，甚至提出“群体免疫”，而是努力在寻求一条既能保证国家体制正常运转，又能控制疫情快速传播的途径。
从阳性确诊率和死亡率看，自出现首例感染者以来，日本疫情出现三次大的波峰。截至12日21日零点，日本本土确诊病例（不含境外输入）为，例，约占总人口的万分之十六，日均感染约余人。死亡总人数为人，死亡率约为1.47%。这与动辄日均确诊数达万人的欧美乃至印度等一些国家的情势大相庭径。
从核酸检测者数及阳性确诊率看，被“允许”核酸检测的人数少之又少。截至12月21日，日本本土接受核酸检测的人数仅为3,,人，这与中、韩等国“应检尽检”原则又截然不同。日本对参检人有着近乎“苛刻”的审查，包括要求申请者必须要有流行病学史且有临床疑似症状，如出现发烧37.5℃以上、上呼吸道症状4天以上（65岁以上的人2天以上）、CT疑似等情况，才能通过政府咨询电话或门诊医生向地方指定机构申请核酸检测，但即使申请了也未必会获得最终批准。有数据显示，日本曾有，个咨询案例，最终被允许检测者只有人，仅占9.7%。据此推断，经过层层筛查后的参检者应该阳性确诊率很高，但事实并非如此。核酸检测者的阳性确诊率不到5%。以5月1日日本厚生省网站公布的数据看，当时日本的核酸检测阳性率为5.8%，美国、法国和英国则分别为17.4%、19.3%和26.9%，美国的纽约州更是高达34.3%。从这一点看，日本漏检的可能性并不大。
日本采取的这种柔性抗疫政策虽未能控制住疫情的传播，但在一定程度上延缓了疫情高峰期的到来，避免了因患者数量一时猛增而对医疗机构造成压力，也为日本扩充医疗设施以及疫苗研发争取了时间。因此，笔者把日本的这种抗疫模式称为“佛系”抗疫。
二、日本“佛系”抗疫的基本思路
2月25日，日本新冠肺炎感染症对策本部公布了“应对新冠肺炎疫情基本方针”，主要目标有两个,一是尽可能减少传染，推迟传染人数高峰的到来，减轻医疗负担，为扩充医疗设施和疫苗研发争取时间；二是将疫情对国民生活和国民经济的影响降至最低。
首先，为控制疫情高峰要尽可能确保现有的医疗体系不至于崩溃。日本的医疗水平在世界上是首屈一指的。据世界卫生组织统计，日本每千人拥有的病床数为13.7张，位列世界第一，远远高于世界平均水平（3.7张/千人），是中国的三倍。医院数量很多，医院也有一般诊所。据厚生省的调查统计，截至年10月1日，日本共有医院（不包含精神病院）和，家一般诊所，其中家诊所不设住院床位，占一般诊所的93.2%。医院数量很多，但医院很少。在医院中，仅有家医院设置了传染病内科，床位个。况且有限的传染病床位已经被“钻石公主”号邮轮上感染的患者占用了数百张。如果不对疫情发展速度加以控制的话，很可能出现医疗设施不足的现象，甚至可能导致医疗机构的崩溃。如能延缓疫情高峰期的到来，减慢患者增加的速度，就可以将新冠肺炎占用病床数尽量控制在可承受的范围内。虽然这样做可能致使全国新冠疫情整体病程拉长，却可使医疗体系不至于陷入崩溃，给增加病床数量及开发疫苗争取时间。
其次，尽可能确保经济的正常运转，避免经济持续下滑。年第4季度，受到10月上调消费税以及超强台风等因素的影响，日本实际GDP出现6年来最大萎缩，环比下降1.6%，如按年率计算，下降幅度达到6.3%，幅度之大远超人们预期。日本中小企业占全国企业总数的99.7%，新冠疫情暴发后，日本中小企业所受打击非常大。日本工商会议所的资料显示，疫情之下已有44.4%的企业受到影响，其中72.7%的企业是因产品或服务的订单、销售量或客流量减少所致，42.5%是因活动等被迫延期或中止所致，甚至有23.1%的企业现金流出现了问题。按照日本工商会议所的景气测量数值，日本的企业景气数值也跌至年东日本大震灾后时期，即跌落到历史低点。在这种情况下，若采取强硬措施，勒令企业停工停产，在疫情严重地区（如东京）实施彻底封城，日本经济可能会陷入技术性衰退，这是日本政府最不愿意看到的。
再次，为给经济增长添动力要确保东京奥运会如期举行。日本之所以将原定于年提高的消费税延期至年10月，主要考虑到年有东京奥运会的支撑。东京都政府曾估算过，东京奥运可能给日本带来32万亿日元的经济效益。从以往经验来看，奥运会的门票收入至少是15亿美元，若再加上每位观众的旅行相关消费，收入扩展10倍不成问题。此外，奥运转播权的收入也不容小觑。仅美国全国广播公司（NBC）就为东京奥运会支付了14亿美元的转播费。预计东京奥运会的转播收入会高于年里约奥运会的41亿美元。此外，日本已为之投入了约亿美元的资金，一旦奥运会被延迟或取消，日本将损失巨大。为此，在疫情发生初期，日本一直小心翼翼地捧着这个奥运“金娃娃”，唯恐其因疫情暴发而有闪失。但最终，由于疫情在全球的快速蔓延，日本政府不得不于3月24日宣布奥运延期举办。
此外，维护个人权益也是日本政府注重的一个问题。在日本曾有过长期强制隔离麻风病人引发的人权争议。年，熊本地方法院裁定政府进行国家赔偿。年6月28日，面对有位麻风病患者家属的集体起诉，熊本地裁再次判决国家赔偿。前鉴未远，日本政府只得避免类似事件再起。
三、日本突发公共卫生应急管理体制在抗疫中的作用
应对突发公共卫生事件的能力是一个国家卫生行政体制是否健全的重要体现。日本之所以敢于采取这种独特的抗疫方式，是基于其成熟的公共卫生应急管理体制。
首先，日本具有完善的传染病防治法律制度。《传染病法》《新型流感等对策特别措施法》《厚生劳动省健康危机管理基本指针》和《地方健康危机管理指南》等，构成了日本完整的应急管理法律体系。
为了应对霍乱在日本的蔓延，早在年日本政府就颁布了《传染病预防法》，明确了传染病的种类及相应的防控措施。根据此法设立的地方卫生组合在应对恶性传染病方面取得了显著成效。进入20世纪以后，日本再没有发生过大规模的霍乱疫情。
年，日本曾有4.2万人患肺结核，死亡约人。面对新的大规模传染病突发事件，日本政府痛感《传染病预防法》必须改革。于是，开始对传染病相关法律法规进行修订与完善。并于年公布了新的《传染病法》。根据新法案，地方公共团体和地方保健所成为日本传染病疫情防控管理组织体系的核心。明确了当一种疾病被列为“指定传染病”时，医疗费用基本全额由政府负担。1年，日本政府又颁布了“情报公开法”，规定在传染病大规模发生时，政府必须利用一切可能的手段向国民公布并说明情况。
进入21世纪，SARS、禽流感等新发传染病在世界各地流行。年，日本政府颁布了《新型流感等对策特别措施法》（简称“特措法”）。特措法规定，当新型流感症状超出该法案规定的标准时，可以在内阁下设立“政府对策本部”并由首相出任对策本部长，制定全方位的疫情防控方案。都道府县也要成立相应的“都道府县对策本部”，由地方知事出任本部长并指挥辖区内的疫情防控工作。地方本部长可以在必要时，在灾区成立“现场对策本部”，以处理疫情防控的相关事务。此外，该法还首次确立了“紧急事态”制度。
根据上述法案，新冠疫情出现后，日本内阁于年１月30日成立了“新冠肺炎感染症对策本部”，由安倍首相担任本部长。2月2５日，对策本部出台《新冠肺炎对策基本方针》，明确了日本抗疫的基本思路和对策方针。３月2８日公布《新冠肺炎感染症对策基本处理方针》，呼吁民众减少出行，远离“三密”（密闭空间、密集人群及密切接触）等。4月７日，安倍首相宣布部分都道府县进入“紧急事态”。可见，日本完善的法律体系为政府应对疫情提供了法律保障。
其次，日本建立了“三级两大系统”的公共卫生应急管理体制。突发公共卫生事件应急管理体系被纳入整个国家的危机管理体系中，实行中央－都道府县－市町村三级管理，主管健康卫生的厚生劳动省在公共卫生应急管理体系中发挥核心领导作用。这三级政府与国家和地方两大应急管理系统一起，形成了全国突发公共卫生事件的应急管理网络。
国家突发公共卫生事件应急管理系统由厚生劳动省及其派驻地方的分局、各地检疫所、医院、医院和医学系、国立传染病研究所和国立疗养所组成。厚生劳动省下属的国家传染病监测情报中心负责收集全国传染病患者的信息；国立传染病研究所负责收集和汇总由各县公共卫生中心上报的传染源、传染病发病率等信息。
地方突发公共卫生管理系统由都道府县的卫生健康局、医院、保健所、市村町及保健中心和卫生试验所组成。新《传染病法》规定，分布在各都道府县的保健所与厚生省形成上下协调关系，在应对突发公共卫生事件时发挥着核心作用。同时，地方保健所还与地方政府、地方公共卫生中心、医疗机构、教育部门和公安部门等形成横向合作关系。各地区也设立传染病监测中心，负责汇总来自地方行政部门、公共卫生机构、医师协会和教育部门的传染病情况及病例情况报告。
出现突发公共卫生事件时，日本政府召开会议商讨对策，以迅速把握突发公共卫生事件动态，并协调二级系统应对公共卫生健康危机。国家应急系统的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策措施。一般情况下，由国立传染病研究所的传染信息中心跟踪监视传染病发生动向，每周五前上报本周情况并在网上公开。在政策的具体执行上，地方应急系统中的地方保健所发挥着核心作用。保健所遵循“日常防备”和“紧急事态”两种机制。当急性传染病等事件发生时，要启动“紧急事态”机制。保健所制度为日本医疗卫生事业的发展发挥了巨大作用。
在新冠疫情期间，日本厚生劳动省还设立了“新型冠状病毒感染者情报收集管理系统”（HER-SYS）。国民可以利用该系统，通过手机等渠道获取全国疫情信息。
可见，日本的突发公共卫生事件应急体系具有立法上职责明确、应急管理层次简化、管理体系日常化等特点，为日本形成一套自己的抗疫模式提供了国家治理层面的保障。
最后，日本政府通过加大宣传力度引导民众“自肃”。日本社会具有“同调社会”的特点。所谓“同调社会”是社会心理学上的概念，指在社会生活中，人们由于受同一种观念的影响而采取相同行动，排斥采取不同行动的人群。日本民众的这一特点使政府的正确引导产生了较大影响。因此，日本政府除负责制定公共卫生应急方案、举措并具体实施外，还全力加大宣传力度，通过积极传播防疫知识，引导民众“自肃”确保防疫举措的实施效果。
在实践中，日本各级政府不断拓宽宣传渠道，更新宣传形式。在厚生劳动省的官方网站上，不仅向民众传达疫情的最新进展和预防措施，还以问答形式对日本民众普遍